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最清廉的国家

发布时间:2008-03-04 浏览次数:0次 文章来源:

    编者按:2007年9月下旬,“透明国际组织”发布了本年度的各国清廉指数排名榜,北欧国家丹麦、芬兰和大洋洲国家新西兰的清廉指数排名为全球最前,被誉为世界上“最清廉的国家”;与我国毗邻的亚洲国家缅甸的清廉指数则排列在倒数第一位,被誉为世界上“最腐败的国家”。位于德国柏林市的“透明国际组织”成立于1983年,是国际上唯一专门致力于抑制贪污腐败的国际非政府组织,已在87个国家成立了分会,希望联合各国有志于社会廉洁的正直人士来努力推动制度革新。为此,该组织每年都公布一次世界各国的“清廉指数排行榜”,邀请众多社会学家和经济学家,以10分制对180个国家和地区的腐败程度进行综合打分。这个分值和排名榜单尽管反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受,只能大致反映各国的经济活动行为人的清廉度,未必能极尽真实、科学和全面,但也能由此反映不少问题。沿着“各国清廉指数排名榜”所提供的视角导向,认真地审视一下“最清廉的国家”和“最腐败的国家”的制度设计,对于我国推进反腐工作将大有稗益。
    在“透明国际组织”不久前发布的“2007年各国清廉指数排名榜”中,北欧国家丹麦、芬兰和大洋洲国家新西兰以9.4分的高分值,联袂荣膺全球“最清廉国家”的荣誉称号。其中芬兰已经连续7年被评定为全球最廉洁的国家;丹麦也因系全球贫富差距最小的国家而被国际社会誉为“平等主义中产乐园”,在上一年度的全球清廉指数排名榜中名列第四名;与丹麦、芬兰同处北欧地区的冰岛、瑞典等国家,近年来也始终在各国清廉指数排名中表现不俗,其中冰岛于2005年和2006年均排名第1位、2007年排名第6位,瑞典2006年排名第6位、2007年排名第5位……说明这些国家的清廉风气由来已久,是大多数在法制和制度等方面存在漏洞与缺陷的发展中国家无可比拟的。
    那么,丹麦、芬兰、瑞典等国家究竟廉洁到何种程度呢?
    官场没有“潜规则”
    国际社会对“官场腐败”的定义是:公务员滥用职权,以权谋私。然而此类现象在丹麦、芬兰、冰岛和新西兰是几乎看不到的,因为这些国家的民众(包括官员)普遍认为,政府官员的诚实可靠是健全社会的重要标志,任何人和任何部门都不应当拥有超级权力,透明与公开是这些国家政府的一个主要原则。
    丹麦、芬兰等国家的公共部门会自觉地向社会公众公开其所有事务,接受市民和媒体监督,其中包括对公众开放所有档案。由于民众及车辆可以自由穿梭在皇宫中间,任伺国民都有权在网上查阅王室及全国官员的预算和收支状况,丹麦皇室也必须遵守法律并维持俭朴生活,其女王身边只有两名随从,常自己上超市买东西,或静悄悄地走进教堂去祈祷。人们在丹麦无不享有尊严和平等,就连部长、市长也不能享有由下属端茶倒水的等级特权,如果企业老板让秘书为之倒水,秘书很有可能会把水泼到他的脸上。
    丹麦公务员需因公出差时,其旅馆、交通工具均由政府专门机构统一预订或安排,费用不由出差者直接经手,目的在于防止公务员公私划分不清。为了体现公务员的平等性,除首相、副首相、各部大臣和议会主席外,其他公务员的住房、乘车、乘船标准都十分统一,即在市内只能乘公共汽车而不能打的,乘飞机、轮船时只能坐经济舱。为了防止官员借考察名义出国游玩,丹麦官员在出访过程中途经没有公务活动的第三国时,不能逗留过夜;对于计划外的官员出访,即使所有费用均由邀请方承担也不可能获准;如果只出差1天,政府给予的伙食补助一般以小时计算,每小时为10克朗(约合1.5美元)。丹麦公务员在外事活动中被绝对禁止收受礼品,该国政府在接待别国官员时也不提供礼品或超规格接待,一旦出现例外就会被媒体指责为“怂恿腐败”。
    丹麦公务员普遍认为搞“权钱交易”是可耻的,且他们一旦受贿十有八九会被开除公职。2005年5月,一位丹麦低级移民官员收受了一名中国留学生7.5万人民币的贿赂,竟成了该国近30年来最大的官场丑闻和贿赂案,引起了全国民众的公愤。这名贪官很快就遭到免职,还退还了全部赃款,并被给予加倍的经济处罚。
    芬兰、丹麦等国家都向每一位国民开放了公务员岗位——只要有符合要求的工作能力,任何人都有资格成为政府公务员。尽管芬兰的年轻人从大学毕业后即可进入公务员体系,但成为公务员前,人们都必须弄清楚什么是不可逾越的“腐败边界”。譬如芬兰公务员在接受亲友馈赠的礼品时,法律专门规定了礼品价值的上限,凡是收受价值超过20欧元(约合200元人民币)的礼物者都将被视为受贿:他们也常受请吃饭,但法律规定公务员最多只能接受1杯热啤酒和1个冷三明治,超过这个限度的“白吃”,哪怕只是多喝了1杯红酒也将被视为腐败;芬兰高官(包括国家元首)在出国公干时为公事所耗费的食宿费将由政府报销,但宴请别国同道或顺道观光旅游的花销则均由个人自掏腰包解决,官员们对此并无任何怨言。
    对于因公出差,芬兰各部门每年都有固定计划,详细规定了出差目的、期限和报销数额等,部局级高官出访由于涉及重要政务,须经总理或议会批准。芬兰公务员在进行公务接待时,上至总理、下至普通科员都必须巨细无遗地在网上开列清单,供国民查看与监督,其中包括一起吃饭的是些什么人、点了些什么菜、共花了多少钱等等。几年前,芬兰中央银行行长在公务接待中不慎叫了一道稍显奢侈的菜肴——鹅肝,被该国媒体上网查询到后予以了曝光,结果导致该行长因此下台。
    芬兰公务员没有特殊的优惠条件,住房条件基本跟普通国民一样。行贿受贿在芬兰将受到的惩罚,根据罪行严重程度不同可从一般性罚款到判处4年的监禁。这样的惩罚措施在很多发展中国家的国民看来很轻了,但在芬兰已属重罪。而且芬兰公务员不仅接受金钱、珠宝、家用电器等物品属于受贿,就连接受特殊的低利息贷款、免费旅行甚至是荣誉头衔以及有关部门的推荐等,都可被视为接受贿赂而面临指控,一旦受贿罪名成立立即免职,因此在芬兰很少有官员敢于受贿。
    瑞典也是个非常平民化的国家,该国首相经常独自上街行走和购物,看上去和普通老百姓没什么两样,前首相帕尔梅1986年就是在看完电影步行回家途中不幸遇刺身亡的。瑞典政府高官大都住在普通住宅区内,家务自理,工作时才能使用公车,下班后一律开私家车。瑞典前副首相萨林女士1995年因使用公务信用卡购买个人衣物,经媒体曝光后被迫辞职。瑞典官员将腐败视为一件很羞耻的事情,很多检察官毕生未受理过一起官员腐败案件。
    防腐机制高效运转
    丹麦、芬兰等国家在反腐斗争中都没有用重典,其社会高度廉洁除得益于较小的贫富差距和较高的国民素质外,主要还在于这些国家都拥有高效运转的防腐机制与反腐法律——公务员作为一种很受欢迎的职业,其社会地位较高,然而公务员若因腐败受贿而被揭发,就会被从整个工作、社会生活圈子中剔除,代价十分高昂。所以在健全的防腐机制和较高的工资水平面前,丹麦、芬兰等国家都很少有官员行贿受贿,整个丹麦近年来只发生过21起腐败案,且其涉案金额都比较小,很多案件在别的国家可能只是小事一桩,比如有人为了提前拿到驾驶证而送给了承办警官500克朗(约合600元人民币)。
    早在20世纪初叶,丹麦、芬兰、瑞典等国家就开始制定反腐败法律。其中瑞典于1919年、1962年、1978年制定并完善了《反行贿受贿法》;芬兰在20世纪20年代就制定了《公务刑法》,其后又根据情况变化而加以修订和完善;丹麦虽没有专门的反腐败法典,但在刑法的有关章节中明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范,对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。
    丹麦、芬兰等国家都实行“高薪养廉”制度,公务员的工资,奖金和福利水平都很高,如果因腐败而遭到免职,其个人经济损失将十分惨重。且这些国家的反腐制度运转十分有力,例如芬兰前文化部长苏维·林登于2002年5月利用职务之便,批准向其拥有股份的一家高尔夫公司提供了17万欧元的政府赞助,立即引起有关部门介入调查,一周后林登便遭到免职。但最令人称奇的,还是这些国家的高效防腐机制。
    丹麦财政部在该国的廉政机制中发挥着极其重要的作用,因为财政部掌控着金钱,每个系统的预算都得经财政部认可,并报送议会财务委员会批准。财政部不仅负责将经费分配给各个部委、系统,还会严格监控每笔钱的流向。政府增加雇员就得增加工资支出,但各部委若想增加雇员,必须向财政大臣提交书面申请,写明详细理由,接受议会和媒体的监督与制约,否则就不可能增加编制。议会的审计署负责审计各部委的资金使用情况,代表议会实施审计工作,可直接获得各部委、机构的账号和公司信息,对国家机构的表现和财务、帐目实施审计,在很大程度上防止和抑制了腐败现象。此外,丹麦议会所设的“大检察官”一职,职责就是代表议会监督全国文职和军职机构或官员,其权力大于大臣,任何人都可以向他投诉任何丹麦官员。
    芬兰的《部长责任法》规定,议会也有监督职责,如果各部委官员有不合法行为,就将受到议员指控。经过多年的实际操作,芬兰已形成一套包括政府监督、新闻舆论监督和公众监督的公务员监督机制,如果政府官员有不体面的事情被媒体曝光,不仅会威信扫地,还可能遭到起诉;官员的行为还时刻处在公众的监督之下,任何人都有权随时检举和揭发违法的政府官员,每个人都可以对政府官员的工作进行监督,一旦发现政府官员有渎职行为,都可向警方告发或向其上司检举,甚至直接向法院起诉。当然,在有效的监督体系下,芬兰政府官员和公务员滥用职权、以权谋私的现象极其少见,全国各地法院每年受理的腐败案件不足10起,而且几乎没有大案。
    瑞典政府也非常透明,官员们很难腐败起来,因为该国议会早自1766年就确立了“政务公开”原则,任何公民都可以到任何政府部门要求查阅包括财务文件在内的该部门文件,如果怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金,都可以向有关部门或媒体举报,随后必定有人来调查这位官员。根据瑞典的反腐法规,该国公务员和企业雇员接受礼品均构成受贿罪,只有接受一束花或一盒巧克力这样的小礼品可以免除处罚,这一刑法对于外国公务员或企业雇员在瑞典行贿或受贿同样适用。
    与丹麦、芬兰、瑞典一样,冰岛等国家的媒介从业人员素质都普遍较高,他们形成的媒介舆论对防止官员腐败也起着重要作用。这些国家的投诉举报机制也相当健全,高效的监督机制始终在致力保持着国家的清廉程度。当然,对于那些曾经犯过错误的国民,这些国家的法律制度也给予了他们重新做人的机会,例如丹麦法律就规定,雇员的原单位不可把雇员在本单位犯的错误透露给雇员的新单位,否则雇员所在的工会会向其原雇主索赔10万丹麦克朗,因为该雇员可能会找不到新的工作,相当于“再次遭到惩罚”。
    摘自《法制与社会》    文/如 风

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